2023年12月30日，欧盟理事会宣布，将取消与保加利亚和罗马尼亚的空中和海上内部边境管制，同意两国部分加入申根区。

欧盟理事会在当天发布的一份新闻公报中说，欧盟成员国已与保加利亚和罗马尼亚就取消空中和海上内部边境管制达成协议。自2024年3月31日起，两国与申根区其他国家之间的欧盟内部空中和海上边境将不再对人员进行检查。

欧盟轮值主席国西班牙内政大臣戈麦斯在公报中表示，保加利亚、罗马尼亚与其他申根国家之间的空中和海上内部管制在2024年将成为历史，“我们将继续建立一个更广泛、更强大的自由流动区”。

所谓“部分加入”申根区，是指申根区国家对罗、保两国的空中和海上人员运输取消边境管制，但两国与申根区其他国家之间的陆地边境检查依然保留。欧盟理事会表示，后续还将进一步决定取消两国与申根区其他国家之间欧盟内部陆地边境检查的时间。

《申根协定》1985年6月由法国、德国、荷兰、比利时和卢森堡5国在卢森堡小镇申根签署，旨在实现欧洲国家，特别是欧盟成员国之间人员和货物的自由往来，以推动欧洲一体化进程。目前申根区包括27个成员国。

奥地利长期“作梗”

罗、保两国部分加入申根区的消息被欧盟广泛关注，欧盟委员会主席冯德莱恩对此表示热烈欢迎，并向两国公民表达祝贺。申根区的大门对两国部分敞开，是对它们在欧洲事务中地位的认可。然而，这一过程远非一帆风顺。

罗马尼亚和保加利亚早就希望成为申根区的一部分。它们在2007年成为欧盟成员国，但当时没有自动加入申根区。2010年欧盟认为两国已经满足加入申根区的条件，但奥地利与荷兰两国表示反对。奥、荷最初的反对理由是罗、保存在严重的腐败现象，后来又聚焦到非法移民问题上。

奥地利最近一次否决罗、保两国加入申根区是在2022年，当时奥地利在执行全体一致议事规则的欧盟内部会议上投下了否决票。然而同样在2022年，比罗、保两国晚了6年成为欧盟成员国的克罗地亚却被批准加入申根区，此事使得两国政府大为光火。

奥地利联邦总统亚历山大.范德贝伦（Alexander Van der Bellen）当时对奥政府否决保加利亚和罗马尼亚加入申根区表示“极为遗憾”。他表示，由于难民和移民的涌入，奥地利确实处于极其困难的境地。但他同时认为，阻挠罗马尼亚加入申根区未必能改变奥地利面临的难民问题状况。相反，“我看到（这种政策）让我们在欧盟层面遭受了很多恶意。”他说。

范德贝伦认为，如果把罗、保排斥在申根之外，奥地利经济将不得不付出代价。一方面，如果来自罗马尼亚的游客减少，可能会打击奥地利旅游业。另一方面，奥地利在罗马尼亚有大量的直接投资。如果奥地利长期行使否决，会进一步刺激罗马尼亚民众的反奥情绪，导致罗马尼亚消费者排斥奥地利企业和产品。

事实也正是如此。2022年，十分不满的罗马尼亚宣布对奥地利进行反制，降级了罗奥之间的外交关系层级，召回了驻奥大使。2023年罗马尼亚政府还威胁要起诉奥地利，并索赔数十亿欧元。奥地利一家大型能源公司OMV在黑海的天然气钻探项目也遭到罗政府拖延。

在民间，很多罗马尼亚和保加利亚民众开始自发抵制奥地利企业。奥地利的两家大银行Erste和Raiffeisen在罗、保两国拥有百万客户，另外还有很多奥地利消费品牌和保险公司也在罗、保有业务。它们都遭到了两国民众的抵制。此外，罗马尼亚人是奥地利第二大外来移民群体，统计到今年初共有14万人在奥地利工作居留生活，仅次于德国人。而罗马尼亚、塞尔维亚、匈牙利与克罗地亚移民是奥地利一直赖以对冲穆斯林移民比例与数量的主要依靠。

考虑到与罗马尼亚的长期关系，奥政府开始调整政策。到了2022年12月初，奥地利政府提出了对保加利亚和罗马尼亚航班的申根边境限制放宽的建议，条件是欧盟要加强对外部边境的严格检查和控制。这一提议为罗马尼亚和保加利亚成功加入申根区打开了一扇大门。

2023年12月，奥地利政府提出了“空中申根”概念，被认为是此次欧盟同意两国“部分加入”申根区的基础。但奥地利依然反对在非法移民人数激增的背景下取消陆地边检。此外，奥政府还要求两国需要继续加强边境管控，否则无法完全加入申根区。

尽管完全加入申根区的时间表仍未清晰，但海、空取消边检仍将大大便利人员流动；欧盟以外的游客在拿到申根签证后，可以选择自罗马尼亚和保加利亚进入申根区，这对两国吸引游客、发展旅游业和经济非常有帮助。

有限“疑欧”，更追求“融入”

在17年前加入欧盟时，罗马尼亚和保加利亚从政府、政党再到民间普遍对欧洲前景抱持着高度乐观的情绪。后来的欧元区危机、英国脱欧等事件也没有冲淡两国对欧洲一体化的支持。但迟迟不能加入申根区给他们的亲欧情绪笼罩了一层阴影。

长期被拒之于申根大门外，让两国舆论深感不平，这逐渐转化为一种较为温和的疑欧情绪。两国一些政客认为，他们都处于欧盟面对移民冲击的第一线，承担了大量成本，却还要遭到欧盟的区别对待。这不能不说是一种欧盟内的“二等国家”待遇。

保加利亚籍欧洲议会议员Djambazki在2022年12月评论称，欧盟将罗、保当作“边缘国家”，总是用双重标准来审视两国，将它们当成一个只配提供廉价劳动力的“灰色地带”。

同样在2022年12月，罗马尼亚主流媒体频频援引一份民意调查，根据其结果，三分之二的罗马尼亚公民认为自己的国家被欧盟视为“次等成员国”。不过，在一个仍然将自身未来与欧盟捆绑在一起的社会，罗马尼亚政客们没有继续将矛头指向欧盟本身，而是频繁指责奥地利和荷兰等国。罗马尼亚总统也发声重申加入申根区是罗马尼亚的战略目标，不会停止努力。

在一篇研究罗马尼亚和保加利亚疑欧情绪的论文中，来自布加勒斯特大学的学者观察到两国的主流媒体和政客仍然在把控对欧盟的批评尺度，尽量不将民间舆论引到全盘怀疑欧盟的方向上。在他们的叙事中，摆脱欧盟“二等国家”的标签，追求完全“融入”欧洲仍是一大终极目标。